Análisis jurisprudencial Sentencia C-283 de 2017

A continuación, se expondrá un análisis jurisprudencial realizado a la Sentencia C-283 de 2017 de la Corte Constitucional, la cual versa sobre el medio de control de Nulidad Electoral y fue realizado por uno de nuestros lectores.

Hechos del caso

 El señor Alfredo Beltrán Sierra demanda el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 por ir en contra de la constitución; el magistrado sustanciador admite la demanda, pues los cargos invocados cumplían con los requisitos del Decreto 2067 de 1991 y procede a cumplir con las formalidades exigidas.

El actor solicita la declaratoria de inconstitucionalidad del Artículo 161 numeral 6 de la ley 1437 de 2011 ya que en él se establece una función electoral, y teniendo en cuenta la constitución política en su artículo 152 literal C se consagra que lo relacionado con funciones electorales debe estar reglamentado mediante una ley estatutaria; es por esta razón que el Juez Electoral no puede exigir el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad para realizar los procedimientos de escrutinio y declaración de elecciones de carácter popular.

Por lo anterior, la única encargada para determinar las irregularidades en un proceso de votación y en el escrutinio es la Ley Estatutaria, ya que primero deben ser estudiadas por la autoridad administrativa electoral para que se puedan conocer las causales de la nulidad electoral que requieren del cumplimiento del requisito para acceder a la vía administrativa. Lo que se pretende con esta demanda es que el requisito que el Juez Electoral debe exigir para la admisión de una demanda de Nulidad Electoral sea determinado mediante una ley orgánica.

La corte en sus Sentencias C-226 de 1994 y C-811 de 2011 establece que por la importancia que posee la función electoral, requiere del procedimiento de una ley estatutaria ya que lo que se busca regular son los temas democráticos, como el escrutinio y la declaración de elección por los órganos administrativos y el Consejo Nacional Electoral, quien es el encargado de cumplir las funciones electorales, que deben regirse por una ley estatutaria que actualmente es inexistente.

El demandante aduce que dicha ley estatutaria regulatoria de la función electoral, debería incluir esta ley debería incluir todo lo relativo al desarrollo de votaciones, escrutinio y declaración de elección, así como el procedimiento a seguir para hacer reclamaciones en caso de hechos que puedan alterar la verdad electoral, que por su naturaleza de típica función electoral, requieren de una ley estatutaria.

Además menciona que el referente normativo es el Código Electoral, dicha norma menciona la competencia de las autoridades electorales para conocer sobre las reclamaciones del escrutinio, pero dicho decreto mención doce causales que son las únicas circunstancias que dan origen a reclamaciones y el órgano electoral no podría conocer de hechos distintos; adicional a esto no establece cuales serían los requisitos de procedibilidad y que no existe una normativa que establezca las causas que otorgan la competencia del órgano electoral para conocer las controversias desde el proceso de escrutinio hasta la elección.

Fundamentos de derecho 

El articulo  161 numeral 6 de la Ley 1437 de 2011 es inconstitucional, debido a que vulnera las siguientes normas:

• Constitución Política Artículo 40 Numeral 6: La norma demandada transgrede este artículo en razón a que su configuración desconoce el derecho político a ejercer acciones de defensa de la constitución o la ley.
• Constitución Política Artículo 152 Literal C: Este artículo se encuentra vulnerado debido a que la norma acusada ignora su finalidad y desconoce la reserva de Ley Estatutaria, pues restringe la potestad de configuración del legislador.
• Constitución Política Artículo 229: El derecho fundamental de acceso a la justicia también se encuentra quebrantado por la norma incoada debido a que su efectividad implica una regulación adecuada para la formulación de pretensiones, el desarrollo procesal para la garantía del debido proceso y esta no le permite desarrollarse en su totalidad.

Problemas jurídicos

1. ¿El numeral 6 del artículo 161 de la Ley 1437 desconoce la reserva de ley estatutaria prevista en el literal c) del artículo 152 de la Constitución Política, en lo relativo a las funciones electorales, al tratarse de una ley ordinaria y disponer que cuando se invoquen las causales 3 y 4 del artículo 275 de la misma ley, es requisito de previo para poder demandar la elección, el haber sido sometido el asunto a examen de la autoridad administrativa electoral correspondiente, antes de la declaratoria de la elección, por cualquier persona?
2. ¿La carga de someter la situación que podría constituir un vicio de la elección al examen de la autoridad administrativa electoral competente, de manera previa a la presentación de la demanda, constituye un obstáculo inconstitucional al acceso a la justicia, en cuanto resulta ser de imposible cumplimiento?

Intervinientes

 Como intervinientes en la Sentencia C-283 de 2017 de la Corte Constitucional, se encuentran por parte de las Entidades Públicas o del Estado, la Defensoría del Pueblo, el Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral y el Ministerio de Justicia.

Por otro lado, por parte de las Instituciones Académicas o Universitarias, intervinieron la Universidad del Rosario, la Universidad de Caldas y la Universidad Nacional; éstas últimas dos, emitieron su concepto fuera del término para intervenir.

Se encuentra también, que el Partido Político Polo Democrático Alternativo como interviniente a nombre de los ciudadanos y partidos políticos, manifestó no tener interés en realizar pronunciamiento alguno al respecto del presente caso; por último, a título de interviniente también, se encuentra la Procuradora General de la Nación.

Entidades Públicas

Defensoría del pueblo

Dado que la Defensora delegada para asuntos constitucionales, consideró que la demanda del presente proceso carecía de certeza, claridad y especificidad, solicitó la inhibición de la Corte Constitución para éste caso.

Así entonces, la Defensora delegada menciona que no hay claridad de si existen otras causales diferentes de reclamación ante la autoridad electoral a las señaladas en el Artículo 192 del Decreto 2241 de 1986 además de las encontradas en el Artículo 175 del CPACA.

En cuanto a la certeza de la demanda, advierte la Defensoría que el demandante estaba cuestionando las causales de reclamación, mas no el hecho de que su ejercicio sea requisito para demandar, por lo cual menciona que dicha demanda, carece de coherencia argumentativa.

Por último, menciona también ésta Entidad Pública que al no haber coherencia en la argumentación del demandante, es posible afirmar que su demanda carecía también de especificidad, pues no estaba atacando la norma especificada en su demanda.

Así entonces, de la intervención realizada por la Defensoría del Pueblo, es posible deducir que la demanda de Nulidad Electoral, debe estar siempre acompañada de certeza, claridad y especificidad.

Consejo de Estado

Por su parte, el Consejo de Estado y la Presidenta de la Sección 5 de la Sala de lo Contencioso Administrativo, intervinieron para solicitar la declaratoria de exequibilidad condicionada, pues entienden que la norma demandada sólo puede ser aplicada de forma restrictiva.

Lo anterior, pues menciona ésta Entidad, que en su interior se han presentado dos posturas al respecto:

1. Una que defiende el no cumplimiento del requisito de procedibilidad por:
   1. No haber sido creado por una Ley Estatutaria, pues al limitar el derecho a elegir y ser elegido, es imperante que hubiese sido creado por medio de dicho tipo de Ley.
   2. Desarrollo insuficiente en su regulación pues no se precisa:
      • Quién debe cumplir el requisito.
      • Ante quién debe ejecutarse
      • Cuál es el trámite que debe surtirse
   3. Otra que apoya la idea de una aplicación restringida del requisito de procedibilidad: esta tesis menciona que al ser un requisito establecido constitucionalmente, su eficacia es directa y no requiere de un desarrollo legal, pero que a su vez, el juez ha necesitado establecer unos parámetros para determinar si se cumplió dicha carga o requisito de procedibilidad, para acceder a la justicia; tales requisitos son:
      1. Haber prueba escrita de la reclamación.
      2. Existencia de causales objetivas de nulidad.
      3. Haber formulado la petición, es decir, haber sometido la reclamación a la autoridad.
      4. Haber sido aplicado en contra de elecciones de votación popular.
      5. Haber denunciado los hechos ante el Consejo Nacional Electoral.

De ésta intervención se tiene que dada la falta de regulación al respecto, hay confusión en la ciudadanía en ésta material, lo cual hace que tal requisito sea «inoperante» (tal como lo menciona el Consejo de Estado), pues la ciudadanía no tiene claridad real, sobre cómo agotar el requisito de procedibilidad, lo cual a su vez, ha llevado a que el juez cree algunos requisitos previos para entender agotado dicho requisito de procedibilidad de forma correcta.

Consejo Nacional Electoral

Para el Consejo Nacional Electoral, la norma demandada debe ser declarada constitucional, pues advierte que lo que hizo la reforma constitucional realizada por el Acto Legislativo 01 de 2009, no fue otra cosa que ampliar las competencias de las Comisiones Escrutadoras, permitiéndoles resolver sobre las reclamaciones relativas a las irregularidades en los procesos de votación o de escrutinio, cosa que era sólo competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Por otro lado, menciona ésta entidad que tal requisito constitucional buscó proteger la legalidad de las elecciones, garantizando así también, la legitimidad de los elegidos.

Dado lo anterior, se entiende entonces y tal como lo menciona el mismo Consejo Nacional Electoral, que dado que éstas son funciones «cuasijudiciales» a cargo de entidades como ésta, no es necesaria su atribución por medio de una Ley Estatutaria.

Ministerio de Justicia

En lo que refiere a la intervención realizada por la Directora de la Dirección de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico, se tiene que ésta solicitó a la Corte Constitucional, se declarare inhibida para proferir una sentencia de fondo, argumentando la norma cuestionada no reproduce la previsión constitución del Artículo 237-7.

Ésta entidad consideró que el legislador no sobrepasó los límites de su potestad de configuración normativa.

De la intervención de ésta Entidad es posible entender también que dada la importancia de éste instrumento para proteger la efectividad de la nulidad electoral, éste no debe responder a la reserva de Ley Estatutaria y por el contrario, podría ser desarrollado por medio de leyes ordinarias de manera excepcional.

Universidades

Universidad del Rosario

De ésta Universidad, intervino uno de sus docentes para solicitar la prosperidad de la demanda.

El docente en representación de la Universidad, considera que la norma acusada debía haber sido expedida bajo el trámite de una Ley Estatutaria al afectar el núcleo esencial del derecho fundamental del debido proceso en lo que se refiere a la nulidad electoral.

Lo anterior, pues según el docente, la norma regula de manera íntegra, estructural y completa el derecho fundamental al debido proceso en cuanto a la nulidad electoral.

Se tiene también, que la misma Corte Constitucional ha reiterado en diferentes ocasiones, la necesidad de una reserva forzada amplia de Ley Estatutaria, cuando se haga referencia a las funciones electorales.

Así mismo, menciona éste interviniente, que dada la complejidad del sistema electoral, se está yendo en contravia del recurso judicial efectivo que exige el Artículo 25 de la Convención Americana de Derecho Humanos el cual advierte, que toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido, que resulte efectivo ante los jueces y tribunales competentes para así amparar su derechos fundamentales en debida forma.

Pocuraduría General de la Nación

Por su parte, la Procuradora General de la Nación intervino por medio del concepto 006214, solicitando la exequibilidad de la norma acusada, pues a su juicio, ésta no regula la función electoral sino que por el contrario, regula una típica función judicial al tratarse de un requisito de procedibilidad.

Advierte también a la Corte Constitucional, que debería inhibirse por falta de certeza en lo que se refiere a la ausencia de Ley Estatutaria.

Tesis del caso

Para el presente punto, desarrollaremos entonces el primer problema jurídico planteado en el apéndice “Problemas Jurídicos” el cual también es expuesto por la misma Corte Constitucional:

¿El numeral 6 del artículo 161 de la Ley 1437 desconoce la reserva de ley estatutaria prevista en el literal c) del artículo 152 de la Constitución Política, en lo relativo a las funciones electorales, al tratarse de una ley ordinaria y disponer que cuando se invoquen las causales 3 y 4 del artículo 275 de la misma ley, es requisito de previo para poder demandar la elección, el haber sido sometido el asunto a examen de la autoridad administrativa electoral correspondiente, antes de la declaratoria de la elección, por cualquier persona?

Para dar respuesta y plantear una tesis con base en éste problema jurídico, es necesario recordar lo que la misma Corte Constitucional advierte en sus consideraciones.

Así pues, tenemos que dadas las consideraciones tomadas por el constituyente de 1991 y de 2004, el Congreso de la República, deberá desarrollar aquellos temas sensibles para el Estado Social y Democrático de Derecho, por medio de leyes estatutarias.

Por lo anterior, es necesario remitirse al Artículo 152 de la Constitución Política de 1991, el cual establece aquellos temas que deben ser regulados por medio de Leyes Estatutarias.

Dicho Artículo constitucional reza en su literal C:

“Organización y régimen de los partidos y movimientos políticos; estatuto de la oposición y funciones electorales” (Negrilla fuera de texto).

Así las cosas, la Corte Constitucional advierte que es posible inferir que dada la expresión “funciones electorales” expuesta en el Literal C del Artículo 152 constitucional, el concepto de funciones electorales, no puede relacionarse únicamente con el voto popular, sino que debe relacionarse también, con todas aquellas actividades que nacen o emanan de dicha función y que radican en cabeza de los ciudadanos.

Por eso mismo se tiene, que tal concepto es amplio, delicado y que afecta a la ciudadanía (tal como lo mencionan algunos de los intervinientes) y que por ende, la norma demandada debía ser desarrollada por medio de Ley Estatutaria.

Es posible afirmar entonces, que dado que la norma acusada afecta lo relacionado con el derecho fundamental al debido proceso en lo relativo a la nulidad electoral y basándonos en las mismas Sentencias de la Corte Constitucional (C-646 de 2001 y C-678 de 2002) citadas en la Intervención de la Universidad del Rosario, la norma acusada debía ser expedida bajo la reserva de Ley Estatutaria.

De igual manera la Corte Constitucional afirma que “todas las normas que se ocupen de la reglamentación de los órganos de administración electoral y de los procesos electorales mismos, han de ser materia de leyes estatutarias”, esto por cuanto se trata de un tema de especial cuidado que busca preservar el debido proceso expresado en el párrafo anterior.

Por lo mismo y tanto, la Corte menciona que la norma demandada, contiene un vicio material que desconoce la reserva de ley estatutaria, lo cual hace que efectivamente, sea necesario declararla inexequible.

Posición personal del redactor

Empecemos por recordar la norma demandada y declarada inexequible:

LEY 1437 DE 2011. ARTÍCULO 161, NUMERAL 6: “Cuando se invoquen como causales de nulidad del acto de elección por voto popular aquellas contenidas en los numerales 3 y 4 del artículo 275 de este Código, es requisito de procedibilidad haber sido sometido por cualquier persona antes de la declaratoria de la elección a examen de la autoridad administrativa electoral correspondiente.”

En nuestro concepto, tal como se advierte en la intervención de la Universidad del Rosario y en la consideración realizada por la misma Corte Constitucional, la norma demandada estaba haciendo alusión a un derecho fundamental que tiene como objetivo, preservar los fines esenciales del Estado, es decir, a la misma democracia como tal.

Por eso mismo se tiene, que la acción de Nulidad electoral, es una acción constitucional, no sólo por encontrarse en la Constitución Política de 1991, sino también por velar y propender por los derechos de los ciudadanos contenidos en la misma Carta Magna.

De hecho, recordemos que la finalidad de éste medio de control o acción constitucional, es la de mantener un control de legalidad ante cualquier elección o nombramiento de un funcionario para así mismo, garantizar la legitimidad del elegido, cosa que a su vez, hace referencia a la misma democracia que debe existir en tales actividades tanto de la administración como de la misma ciudadanía.

Es decir, dado que uno de los principios fundamentales del Estado colombiano, preceptuado en el Artículo 1 de la Constitución, es el ser un Estado Social de Derecho democrático, dicho principio debe ser respetado y tenido en cuenta en todas las acciones de la Administración Pública, pues con él, se estará propendiendo por los fines esenciales del Estado, encontrados en el Artículo 2 de la Constitución, en especial, el de «facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación«.

Así las cosas, es necesario traer a colación la intervención del Consejo de Estado cuando menciona que la norma atacada no es clara y que así mismo, dada la falta de regulación al respecto, se está creando confusión a la ciudadanía y a los mismos jueces, cosa que ha hecho que la éstos, no tengan claridad real al respecto y que haya temas como el requisito de procedibilidad, que resulten inoperantes al no saber cómo utilizarlos ni cuándo deben ser agotados.

Lo anterior entonces, estaría dejando ver que tal vacío o confusión, hace que se contravenga el fin esencial del Estado ya mencionado y que por ende, la democracia del Estado colombiano, resulte lesionada cosa que suele desembocar y crear, otros problemas sociales, económicos, culturales y políticos.

Todo esto, para demostrar que el tema electoral en Colombia, es un tema amplio, que no sólo puede resumirse en el voto popular (como lo menciona la misma Corte), sino que también hará siempre referencia a toda actividad de elección que haga la Administración Pública y que pueda afectar al Estado como tal y a su soberanía.

Para entender lo anterior, supongamos a manera de un breve ejemplo, que en las elecciones populares para alcaldes del Municipio XYZ, se presentan irregularidades que hacen que el Político X sea elegido, irregularidades que evitaron que los demás candidatos, pudieran participar y ser elegidos adecuadamente.

Una vez posesionado el ahora Alcalde X, éste empieza a dar cargos públicos en la Alcaldía del Municipio, a todos sus amigos (muchos no aptos para los cargos), dejando sin oportunidad laboral y democrática o participativa, a aquellas personas que se presentaron de forma legal para aplicar a esos cargos o empleos.

Lo anterior, permite también que los amigos del Alcalde X, den por sentado que pueden hacer lo que quieren en el Municipio, motivo por el cual se dedican a realizar contratos de manera irregular y a realizar eventos públicos para su propio entretenimiento, malgastando así el erario público y dejando al Municipio sin los recursos que tenía destinados para la alimentación de los niños de escasos recursos del Colegio ABC.

Pues bien, con el anterior ejemplo quiero representar una realidad colombiana que demuestra que lesionar la democracia y la participación ciudadana, genera una gran cantidad de problemas que afectan los fines esenciales del Estado y que por ende, éste es un derecho esencial, de suma importancia y delicadeza no sólo para el Estado como tal, sino para la ciudadanía.

Ahora bien, recordemos que todos aquellos temas sensibles para el Estado Social y Democrático de Derecho, deben ser desarrollados por medio de Leyes Estatutarias o mejor dicho, hacer caso a la reserva de Ley Estatutaria.

Esto por cuanto las leyes estatutarias, atienden a temas necesarios y sensibles para el Estado, con un rango superior a las demás leyes, el cual las hace de carácter prioritario y obligatorio.

Se puede inferir y concluir entonces, que tal como lo aclaró la Corte, el tema electoral, es un tema supremamente sensible, que hace parte de la columna vertebral de la Nación (por así decirlo) y que dado éste hecho, todo lo referente a su desarrollo, debe ser realizado por medio de Leyes Estatutarias que salvaguarden su obligatoriedad y prioridad, por ende, al declararse el numeral 6 del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, inexequible, la Corte Constitucional defendió los derechos fundamentales de los ciudadanos referentes al debido proceso electoral y los fines esenciales del Estado colombiano, bajo el entendido del vicio material con que fue desarrollada tal norma atacada.